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????????生產(chǎn)者責任延伸制度中，生產(chǎn)者的責任在不斷豐富，最初只有環(huán)境損害責任——生產(chǎn)商在生產(chǎn)時(shí)，盡量采用可再生的材料，盡量使用對環(huán)境危害小的材料。

????????后來(lái)生產(chǎn)商要對產(chǎn)品的回收和處置的成本負責。再后來(lái)，責任超出了產(chǎn)品本身，在建設回收系統上，生產(chǎn)者要開(kāi)發(fā)技術(shù)。在產(chǎn)品的全生命周期里，生產(chǎn)商還要對社會(huì )披露產(chǎn)品信息。上海垃圾分類(lèi)正式實(shí)施已經(jīng)百日，北京、廣州等地也在積極推進(jìn)垃圾分類(lèi)。各類(lèi)垃圾中，塑料垃圾的關(guān)注度非常高。2019年9月9日，中央全面深化改革委員會(huì )第十次會(huì )議指出，要“有力有序有效治理塑料污染”。塑料議題頻繁出現在各類(lèi)活動(dòng)和會(huì )議中，大家關(guān)心如何讓塑料包裝、外賣(mài)快遞循環(huán)利用等問(wèn)題。在這些討論中，我們常引用國外案例，如德國、日本和歐盟的經(jīng)驗。這些成功經(jīng)驗的背后，都有法律法規體系的支撐。德國的廢棄物回收體系立法已近30年，日本的循環(huán)經(jīng)濟法也有20年。歐盟于2018年修訂了廢棄物框架指令(WFD)和包裝廢棄物指令(PPWD)。這些國家和地區的法律法規各有特點(diǎn)，不過(guò)都反映了當今可持續廢棄物管理的理念，尤其是管理的優(yōu)先級：預防>循環(huán)前準備>循環(huán)利用>產(chǎn)生能源>最終處置。這個(gè)思路，對中國的塑料管理有啟示。

當地時(shí)間2019年5月15日，肯尼亞內羅畢，在內羅畢附近的阿提河工業(yè)區，工人展示回收加工后的塑料顆粒。 (視覺(jué)中國/圖)

????????指揮棒是什么？

????????自1994年發(fā)布以來(lái)，歐盟的包裝和包裝廢棄物指令一直是包裝回收率穩步增長(cháng)的關(guān)鍵驅動(dòng)因素。指令有兩個(gè)目標：首先是源頭預防，一開(kāi)始就防止產(chǎn)生包裝廢物;如果一定要有包裝，要通過(guò)重復使用、再生等方式回收利用包裝廢物。

????????2012年，歐盟64.6%的舊包裝被回收，但這其中，塑料包裝的回收再生率為37%，遠低于紙和紙板包裝的83%。

????????另一方面，廢棄物中大約1/3是一次性塑料，一次性塑料的主要來(lái)源又是包裝。2014年，歐盟設立了新目標，要求到2030年，所有在歐盟市場(chǎng)上使用的塑料包裝要可重復使用，或者能夠有效地回收。到2030年，歐洲產(chǎn)生的塑料廢料要有一半以上是可回收的，塑料包裝廢物的循環(huán)利用達到與其他包裝材料相當的水平。

????????這是一個(gè)很有雄心的目標。參考中國的數據，中國的塑料產(chǎn)量約為8500萬(wàn)噸/年，回收量為1500萬(wàn)噸左右，回收率大約為20%-30%。

????????為了達到這個(gè)目標，需要一個(gè)指揮棒作為政策工具，這個(gè)指揮棒就是生產(chǎn)者責任延伸(EPR)。生產(chǎn)者在賣(mài)出東西之后并非萬(wàn)事大吉，他們對產(chǎn)品的全部或部分財務(wù)、運營(yíng)責任被擴大到消費環(huán)節之后。

????????確定了EPR制度后，幾乎所有的成員國都將回收目標的責任分配給了生產(chǎn)商，一個(gè)個(gè)生產(chǎn)商再為自家的舊包裝制定目標。

????????EPR制度并非橫空出世，而是由不同的階段發(fā)展而來(lái)。EPR最早出現在1975年瑞典的《廢棄物循環(huán)利用和管理議案》中，1998年經(jīng)合組織(OECD)出版的《EPR框架報告》對其做了定義：生產(chǎn)商和進(jìn)口商負責產(chǎn)品在整個(gè)生命周期中的環(huán)境影響，對于處理或處置消費者后產(chǎn)品負責。

????????EPR的責任也在不斷豐富，最初只有環(huán)境損害責任——生產(chǎn)商在生產(chǎn)時(shí)，盡量采用可再生的材料，盡量使用對環(huán)境危害小的材料。后來(lái)生產(chǎn)商要對產(chǎn)品的回收和處置的成本負責。再后來(lái)，責任超出了產(chǎn)品本身，在建設回收系統上，生產(chǎn)者要開(kāi)發(fā)技術(shù)。在產(chǎn)品的全生命周期里，生產(chǎn)商還要對社會(huì )披露產(chǎn)品信息。

????????在這個(gè)理念的發(fā)展過(guò)程中，EPR凝結出兩個(gè)內涵，第一個(gè)是產(chǎn)品全生命周期的理念;另一個(gè)是公共廢棄物管理體系的創(chuàng )新。

????????確定目標之后，誰(shuí)來(lái)為這些生產(chǎn)者服務(wù)，怎么收費?

????????在一些國家如西班牙、捷克，生產(chǎn)者的費用直接支付給了私人或公共廢物管理公司，這些公司負責收集和分類(lèi)消費后包裝廢物。另一些國家如奧地利、比利時(shí)、瑞典，這些費用支付給了地方政府，地方政府負責收集包裝廢物，或指定承包商代表其收集。收集和分類(lèi)后的舊包裝，地方政府再出售給回收者或能源回收(垃圾焚燒發(fā)電或者生物質(zhì)煉油)經(jīng)營(yíng)者。

????????費用根據生產(chǎn)商投放市場(chǎng)的包裝重量收取，越輕費用越低，這促使生產(chǎn)者激勵材料優(yōu)化。

????????通常，出售的再生產(chǎn)品的收入可以抵消生產(chǎn)商和進(jìn)口商對EPR計劃所支付的費用，EPR制度在商業(yè)模式上目前也開(kāi)始向盈利模式轉變。

????????廢棄物管理越來(lái)越受到投資商和企業(yè)界的關(guān)注，雖然目前還沒(méi)有很清晰的框架，但這將不再是一個(gè)非盈利的工作，廢棄物管理服務(wù)不斷涌現，商業(yè)性競爭更多。

????????歐盟希望塑料再生能力顯著(zhù)擴大并不斷現代化。到2030年，分類(lèi)和再生能力相較于2015年增長(cháng)4倍，創(chuàng )造遍布整個(gè)歐洲的20萬(wàn)個(gè)新就業(yè)。

????????國家層面也有別的輔助制度。一類(lèi)是增加成本的，如向消費者和生產(chǎn)商收取垃圾收費、填埋費(稅)、押金返還制度等。目前以填埋費(稅)、垃圾收費等較為廣泛和成功;一類(lèi)是給予經(jīng)濟激勵，主要有提供優(yōu)惠貸款、補助金等。

????????這個(gè)過(guò)程中，行業(yè)組織也發(fā)揮了橋梁作用，他們通過(guò)利用行業(yè)組織的信息優(yōu)勢，加快了信息的傳遞。

當地時(shí)間2019年6月8日，泰國曼谷，民眾在裝滿(mǎn)塑料瓶的游泳池里游泳，以紀念世界海洋日，警醒塑料污染。 (視覺(jué)中國/圖)

????????除了拾荒大軍，生產(chǎn)者和消費者也不能缺失

????????目前，中國還沒(méi)有出臺類(lèi)似于歐盟WFD和PPWD的法規，但也發(fā)布了很多方案和計劃。2016年，國務(wù)院發(fā)布《生產(chǎn)者責任延伸制度推行方案》，率先確定對電器電子、汽車(chē)、鉛酸蓄電池和包裝物等4類(lèi)產(chǎn)品實(shí)施生產(chǎn)者責任延伸制度。目標到2020年，生產(chǎn)者責任延伸制度相關(guān)政策體系初步形成，產(chǎn)品生態(tài)設計取得重大進(jìn)展，重點(diǎn)品種的廢棄產(chǎn)品規范回收與循環(huán)利用率平均達到40%。2017年，發(fā)改委、科技部也發(fā)布了相關(guān)文件，國務(wù)院《禁止洋垃圾入境推進(jìn)固體廢物進(jìn)口管理制度改革實(shí)施方案》中提出建立健全生產(chǎn)者責任延伸制。2019年，國務(wù)院發(fā)布“無(wú)廢城市”建設試點(diǎn)工作方案，提出限制生產(chǎn)、銷(xiāo)售和使用一次性不可降解塑料袋、塑料餐具，擴大可降解塑料產(chǎn)品應用范圍。雖然設定了目標，但EPR還沒(méi)有配套政策。在中國，整個(gè)塑料回收體系還是拾荒人群+市政處理+末端回收再生行業(yè)的獨特模式。這種獨特體系是自發(fā)形成的，以中小微企業(yè)為主，同時(shí)也提供了大量的就業(yè)人員，形成全球最大的塑料再生行業(yè)。但這種模式中，整個(gè)鏈條中的生產(chǎn)者和消費者都是缺失的。生產(chǎn)商包括品牌商一直游離在回收體系之外，沒(méi)有盡到源頭預防、信息公開(kāi)和回收處理的責任。銷(xiāo)售者也沒(méi)有起到回收和宣傳責任，雖然有一些城市的消費者已為垃圾分類(lèi)盡到了責任，但要長(cháng)期堅持，仍然任重道遠。EPR如果要在中國發(fā)揮作用，中央政府相關(guān)主管部門(mén)要制定各專(zhuān)項法律回收規范，完善強制回收名錄，區別性推進(jìn)押金制、基金制和預付費等不同制度在不同行業(yè)的實(shí)施。同時(shí)，每個(gè)城市的垃圾處理也應該有不同的政策。歐盟的指令也僅僅給出了目標，各國再按各自情況制定不同的法律法規，明確回收再生率。例如在區域層面，開(kāi)展區域性資源回收中心的建設。目前，中國主要的塑料垃圾量集中在長(cháng)三角和珠三角地區和超大城市，在這些區域，應對廢棄物的產(chǎn)生量、物質(zhì)流進(jìn)行數據收集分析，從而了解各種廢棄資源的流向，建設相對應的后端處理基礎設施。在這個(gè)基礎上，就可以明確各個(gè)生產(chǎn)者所應負擔的責任和義務(wù)。在資金方面，每個(gè)責任主體所需要交付的費用，應有專(zhuān)門(mén)的管理。管理資金的基金會(huì )，也要做好信息披露。包裝物代表的不是一個(gè)產(chǎn)品，更多是一種管理體系。即使每個(gè)環(huán)節的責任主體都執行各自的義務(wù)，仍然需要建立回收渠道，這需要零售商和電商發(fā)揮作用。行業(yè)協(xié)會(huì )也要開(kāi)展更多的技術(shù)投資，建立上下游企業(yè)的供應鏈，在塑料品類(lèi)中，分門(mén)別類(lèi)地構建小閉環(huán)，在此基礎上構建大的體系。